ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 сентября 2013 г. № 789-П

ОБ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА НА 2014 - 2016 ГОДЫ

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 6 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 03 марта 2008 года № 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:
1. Утвердить прилагаемые основные направления бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2014 - 2016 годы.
2. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, директора департамента финансов Ямало-Ненецкого автономного округа Свинцову А.П.

Губернатор
Ямало-Ненецкого автономного округа
Д.Н.КОБЫЛКИН





Утверждены
постановлением Правительства
Ямало-Ненецкого автономного округа
от 19 сентября 2013 года № 789-П

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА НА 2014 - 2016 ГОДЫ

I. Общие положения

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - автономный округ) на 2014 - 2016 годы подготовлены в соответствии со статьями 172 и 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 6 Закона автономного округа от 03 марта 2008 года № 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе".
Разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики автономного округа осуществлена на основе Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах, основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, указов Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года, постановления Законодательного Собрания автономного округа от 14 декабря 2011 года № 839 "О Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года", постановления Правительства автономного округа от 27 декабря 2012 года № 1174-П "Об утверждении долгосрочной бюджетной стратегии Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2030 года".
Целью разработки основных направлений бюджетной и налоговой политики автономного округа для участников бюджетного процесса и муниципальных образований в автономном округе является определение общих параметров долгосрочной устойчивости бюджетной системы автономного округа и повышение эффективности управления государственными (общественными) финансами в среднесрочной перспективе.

II. Итоги бюджетной и налоговой политики
в 2012 году и в первой половине 2013 года

Бюджетная и налоговая политика автономного округа, являющаяся одним из инструментов достижения целей государственной политики социально-экономического развития, позволила в 2012 году и в первой половине 2013 года решить задачи, связанные с обеспечением социальной и экономической стабильности региона.
Основными итогами успешно реализованной бюджетной и налоговой политики в 2012 - 2013 годах являются показатели устойчивости и предсказуемости бюджетной системы автономного округа, улучшение качества жизни населения, повышение эффективности бюджетных расходов, гарантированное выполнение в полном объеме всех социальных обязательств.
Проводимая в автономном округе налоговая политика, направленная на поддержку инвестиций в экономику региона и развитие предпринимательства, позволила обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие автономного округа.
По итогам 2012 года в консолидированный бюджет автономного округа поступило более 116 млрд. рублей налоговых платежей. Прирост налоговых доходов консолидированного бюджета автономного округа в 2012 году по сравнению с 2011 годом составил 6 процентов или 6,6 млрд. рублей. Рост доходов был обеспечен поступлением налога на доходы физических лиц и налогов на имущество.
В 2012 году и начале 2013 года был разработан и принят ряд нормативных правовых актов автономного округа, направленных на развитие предпринимательской деятельности, поддержку малого и среднего бизнеса, а также приведение законодательства автономного округа в соответствие с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
В рамках диверсификации экономики автономного округа и развития новых отраслей народного хозяйства предоставлены налоговые льготы по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций налогоплательщикам, осуществляющим деятельность по обработке древесины и производству изделий из дерева и пробки.
В целях приведения законодательства автономного округа в соответствие с законодательством Российской Федерации и создания благоприятных условий для развития малого предпринимательства принят Закон автономного округа "О патентной системе налогообложения на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". При этом указанный специальный налоговый режим установлен также по дополнительному перечню видов предпринимательской деятельности, относящихся к бытовым услугам населению.
Для реализации мер государственной поддержки добровольной пожарной охраны от уплаты налога на имущество организаций и транспортного налога освобождены общественные объединения пожарной охраны в отношении движимого и недвижимого имущества, предназначенного для профилактики и (или) тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ.
В целях организации эффективного взаимодействия и координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, центральных исполнительных органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления по вопросам увеличения собственных доходов местных бюджетов создана межведомственная рабочая группа по повышению роли имущественных налогов в бюджетах муниципальных образований в автономном округе.
Учитывая необходимость упорядочения предоставления налоговых преференций, способствующих реализации инвестиционных проектов, уточнен порядок предоставления налоговых льгот по налогу на имущество организаций, а также расширен перечень организаций, осуществляющих реализацию приоритетных инвестиционных проектов на территории автономного округа.
Кроме того, в целях обеспечения сбора достоверной и полной информации о налогоплательщиках и применяемых ими налоговых льготах, предусмотренных нормативными правовыми актами автономного округа, внесены изменения в методику оценки эффективности налоговых льгот по налогам, подлежащим зачислению в окружной бюджет.
Эффективность от предоставления налоговых льгот заключается в оказании государственной поддержки предприятий, реализующих инвестиционные проекты в регионе, диверсификации экономики путем предоставления преференций в отдельных отраслях народного хозяйства, оптимизации расходов окружного бюджета и сокращении встречных потоков денежных средств.
Согласно результатам проведенного анализа эффективности налоговых льгот за 2012 год налоговыми льготами, предоставленными в соответствии с региональным законодательством, воспользовалось 754 организации.
Консолидированный бюджет автономного округа за 2012 год по расходам исполнен в сумме 167 млрд. рублей, исполнение окружного бюджета по расходам составило 142 млрд. рублей.
В прошедшем году окружной бюджет сохранил свою социальную направленность. Расходы на социальную сферу возросли по сравнению с 2011 годом на 31%, в том числе: образование - 14%, культура - 18%, здравоохранение - 145%, социальная политика - 5%, на физическую культуру и спорт - 8%.
В рамках проводимой бюджетной политики автономного округа, исполнения указов Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года были решены следующие задачи:
1. В целях улучшения качества жизни населения и увеличения реальных доходов работников бюджетной сферы в 2012 году в окружном бюджете было предусмотрено финансовое обеспечение повышения заработной платы с 01 октября 2012 года на 6%.
2. Разработан механизм введения "эффективного контракта", определяющего условия оплаты труда работников государственных учреждений в зависимости от количества и качества затраченного труда.
3. В окружном бюджете были предусмотрены средства на обеспечение повышения стипендий студентам и учащимся образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования с 01 сентября 2012 года на 6%.
4. Обеспечено финансирование реализации программ модернизации системы общего образования.
5. Сохранено финансовое обеспечение выплат на оздоровление всем работникам бюджетной сферы в размере 15 тыс. рублей, а иные публичные нормативные обязательства проиндексированы с 01 января 2012 года на 6%.
6. В соответствии с поставленной Президентом Российской Федерации задачей опережающими темпами введены новые формы финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг для бюджетных и автономных учреждений. Проводится поэтапная оптимизация сети бюджетных учреждений.
В результате проведенных мероприятий, существенно сокращен разрыв стоимости труда в бюджетном секторе по сравнению со средней стоимостью по экономике автономного округа.
В 2012 году было изыскано и направлено дополнительно около 1 млрд. рублей для доведения средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в регионе. К 01 января 2013 года средняя заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных учреждений доведена до средней заработной платы в сфере общего образования в регионе.
На основании Закона об окружном бюджете на 2013 год и на плановый период до 2015 года финансовое обеспечение поэтапного доведения средней заработной платы работников бюджетной сферы до средней заработной платы в регионе предусмотрено в полном объеме.
В 2012 году продолжилась реализация комплексной реформы, направленной на повышение доступности и качества государственных услуг, эффективности и прозрачности деятельности государственных (муниципальных) учреждений. В автономном округе досрочно, по сравнению с поставленными на федеральном уровне задачами, завершена реформа совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений.
Уже с 01 января 2012 года финансирование деятельности бюджетных учреждений автономного округа и муниципальных образований в автономном округе осуществляется за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.
В рамках решаемых задач бюджетной политики в 2012 - 2013 годах, связанных с увязкой бюджетных расходов и конечных результатов, при формировании проекта закона об окружном бюджете применялись новые принципы планирования бюджетных ассигнований на основе показателей государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ).
В связи с совершенствованием бюджетного законодательства Российской Федерации в части устойчивого функционирования и развития дорожной деятельности с 01 января 2012 года в составе окружного бюджета сформирован дорожный фонд автономного округа, объем которого за два года находится на стабильно высоком уровне и позволяет решать задачи по развитию дорожной инфраструктуры.
За период 2012 - первой половины 2013 годов инвестиционная составляющая консолидированного бюджета как и прежде оказывает существенное влияние на процессы социально-экономического развития автономного округа. Несмотря на возросшую в Российской Федерации нагрузку на региональные и местные бюджеты, вследствие чего наметились тенденции негативных изменений структуры бюджетных расходов в части доли и объемов инвестиционных расходов, автономному округу удалось сохранить объем бюджетных средств, выделяемых на расходы инвестиционного характера. При этом традиционно особое внимание уделяется решению жилищных проблем населения, в том числе переселению из ветхого и аварийного жилого фонда.
Одной из приоритетных задач проводимой бюджетной политики в 2012 - 2013 годах являлось укрепление финансовых основ местного самоуправления. Межбюджетные отношения в автономном округе были ориентированы на обеспечение сбалансированности местных бюджетов при соблюдении принципа вертикальной сбалансированности по уровням бюджетной системы. Достигнутая в последние годы тенденция роста объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых из окружного бюджета бюджетам муниципальных образований в автономном округе, сохранилась и в отчетном периоде. В ходе исполнения окружного бюджета в 2012 году совокупный объем финансовой помощи муниципальным образованиям в автономном округе против первоначального плана увеличен на 5,7 млрд. рублей и составил 55,3 млрд. рублей.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", в целях обеспечения увязки системы стратегического и бюджетного планирования, определения приоритетов развития бюджетной системы в долгосрочной перспективе, включая установление принципов, определяющих политику в области доходов, расходов, а также в сфере межбюджетных отношений, автономный округ первый в Российской Федерации субъект, принявший долгосрочную бюджетную стратегию на период до 2030 года.
В 2012 году успешно реализованы мероприятия программы Правительства автономного округа по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года, результаты внедрены в бюджетный процесс. В ходе реализации программы заложены основы для перехода к программному бюджету, усовершенствованы механизмы финансового контроля, обеспечена информационная составляющая управления общественными финансами.
Впервые в рамках перехода к программному бюджету сформировано аналитическое представление программной структуры расходов окружного бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
В 2012 - 2013 годах полностью завершен процесс автоматизации процесса планирования окружного бюджета на основе метода бюджетирования, ориентированного на результат. Запущена в эксплуатацию информационная система "Финансово-экономический анализ бюджета ЯНАО" с WEB-интерфейсом. Система обеспечивает необходимой информацией руководство автономного округа, муниципальных образований в автономном округе, органы государственной власти и местного самоуправления автономного округа, предприятия и организации, средств массовой информации, население, обеспечивает выполнение принципов "Открытого бюджета" и "Открытого Правительства". Портал аналитической отчетности системы финансово-экономического анализа развернут в сети Интернет.
Итогами реализации бюджетной и налоговой политики в 2012 - 2013 годах являются эффективно реализованные бюджетные полномочия органов государственной власти автономного округа, которые позволили сформировать необходимую базу для совершенствования бюджетного процесса в рамках проводимого общероссийского реформирования государственных (общественных) финансов и внедрения в управление бюджетным процессом передовых инновационных технологий.

III. Основные направления налоговой политики

В рамках составления проекта окружного бюджета на очередной финансовый год и двухлетний плановый период, на основе федерального и регионального законодательства с учетом преемственности базовых целей и задач налоговой политики на 2013 - 2015 годы подготовлены основные направления налоговой политики автономного округа на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.
В трехлетней перспективе основной целью налоговой политики продолжает оставаться создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость.
Поддержка инвестиций, стимулирование инновационной деятельности, повышение предпринимательской активности остаются приоритетными направлениями деятельности органов государственной власти автономного округа.
Основные направления налоговой политики не предполагают в среднесрочной перспективе внесения радикальных изменений в законодательство автономного округа о налогах и сборах.
Важнейшими задачами налоговой политики на 2014 - 2016 годы остаются увеличение налогового потенциала налоговой системы и обеспечение сбалансированности бюджета автономного округа при одновременной поддержке отдельных категорий налогоплательщиков.
Росту собственной налоговой базы автономного округа будет способствовать создание условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики, включая использование механизмов государственно-частного партнерства и финансирование проектов за счет регионального инвестиционного фонда. Факторами для повышения финансовой самостоятельности автономного округа также являются наращивание объемов производства новых товаров, работ, услуг и стимулирование спроса на них, увеличение количества рабочих мест, мобилизация налогового потенциала от существующих объектов налогообложения.
Сохранение высоких темпов инвестиционной активности требует прозрачности и предсказуемости налоговой политики для экономических агентов, что в свою очередь будет способствовать повышению определенности условий ведения хозяйственной деятельности на территории автономного округа.
При формировании доходов консолидированного бюджета автономного округа будут учтены одобренные Правительством Российской Федерации изменения в области налоговой политики в среднесрочной перспективе, непосредственно влияющие на размер доходов окружного и местных бюджетов:
- переход на порядок исчисления налога на добычу полезных ископаемых в отношении газа природного горючего и газового конденсата на основе формульного подхода с привязкой соответствующих ставок налога к стоимости корзины добытого углеводородного сырья;
- завершение разработки специального режима налогообложения нефти, добываемой из трудноизвлекаемых запасов;
- установление налоговых льгот и совершенствование порядка применения налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц;
- выравнивание налоговых условий для различных видов инвестиций физических лиц, включая освобождение от налогообложения доходов от реализации жилой недвижимости, земельных участков, гаражей и долей в них;
- постепенное введение местного налога на недвижимое имущество для физических лиц по мере готовности муниципальных образований в автономном округе к его введению;
- увеличение налоговой нагрузки на собственников дорогостоящих транспортных средств путем применения повышающих коэффициентов к транспортному налогу;
- дальнейшее повышение ставок акцизов в отношении нефтепродуктов, алкогольной и табачной продукции;
- совершенствование налогообложения финансовых инструментов в целях исчисления налога на прибыль организаций.
Достижению целей и задач проводимой в автономном округе налоговой политики в 2014 - 2016 годах будет способствовать реализация следующих основных направлений:
1. Обеспечение инвестиционной привлекательности автономного округа.
В среднесрочной перспективе планируется сохранить государственную поддержку налогоплательщиков, деятельность которых направлена на реализацию крупных инвестиционных проектов, обеспечивающих рост налоговых поступлений в консолидированный бюджет автономного округа.
Создание благоприятных налоговых условий для осуществления инвестиционной деятельности, применение стимулирующих мер, направленных на увеличение производственных мощностей, их обновление и модернизацию, развитие высокоэффективных производственных объектов, что в конечном счете положительно скажется на динамике налоговых поступлений в консолидированный бюджет автономного округа.
2. Активизация работы по сбору имущественных налогов с физических лиц.
На федеральном уровне предусмотрено включение в налоговую систему Российской Федерации налога на недвижимое имущество, который заменит собой налог на имущество физических лиц и земельный налог.
Для своевременного введения налога на недвижимое имущество в автономном округе завершена работа по кадастровой оценке объектов недвижимости и земель населенных пунктов. В среднесрочной перспективе необходимо обеспечить тесное взаимодействие заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в целях формирования полных и достоверных сведений об объектах налогообложения.
Налог на недвижимое имущество будет вводиться нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований в автономном округе, при этом на федеральном уровне будут определены предельные налоговые ставки.
В связи с этим предстоит большая работа по законодательному регулированию взимания данного налога на территории муниципальных образований в автономном округе.
До введения налога на недвижимое имущество следует установить оптимальный, экономически обоснованный размер коэффициента пересчета восстановительной стоимости строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности, используемого для исчисления налога на имущество физических лиц. Кроме того, в целях формирования актуальной налоговой базы по налогу на имущество физических лиц необходимо усилить проводимые в регионе мероприятия по регистрации объектов недвижимости, сверке данных об инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества.
Для достижения поставленных целей немаловажное значение будет иметь эффективная деятельность созданной на территории автономного округа межведомственной рабочей группы по повышению роли имущественных налогов в бюджетах муниципальных образований в автономном округе.
3. Создание благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства.
В автономном округе будет продолжена политика, направленная на развитие предпринимательской инициативы в регионе, включая оказание мер государственной поддержки.
С 01 января 2009 года для субъектов малого и среднего бизнеса, применяющих упрощенную систему налогообложения и выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов, установлена пониженная ставка налога в размере 5%. В среднесрочной перспективе данную меру поддержки планируется сохранить.
Приоритетной задачей для муниципальных образований в автономном округе является осуществление ежегодного пересмотра размеров корректирующего коэффициента базовой доходности (К 2) для расчета единого налога на вмененный доход с учетом особенностей ведения предпринимательской деятельности.
Реализация мер поддержки малого и среднего предпринимательства позволит увеличить количество хозяйствующих субъектов в автономном округе, создать новые рабочие места в реальном секторе экономики, повысить конкурентоспособность и качество производимых товаров, оказываемых услуг.
4. Государственная поддержка отдельных категорий налогоплательщиков.
В среднесрочной перспективе посредством сохранения налоговых льгот будет продолжено оказание государственной поддержки организаций, осуществляющих виды экономической деятельности, имеющих важное социально-экономическое значение для развития автономного округа, включая сельское хозяйство, рыболовство и рыбопереработку, добычу и производство сжиженного природного газа, производство изделий из дерева и пробки.
5. Оптимизация налоговых льгот.
В целях оптимизации перечня налоговых льгот и обеспечения оптимального выбора объектов для их предоставления в автономном округе будет продолжена ежегодная оценка налоговых льгот, установленных законодательством автономного округа.
Дальнейшая практика предоставления организациям налоговых преференций будет основываться на принципах бюджетной и социальной эффективности, включая рост налогооблагаемой базы, увеличение рабочих мест, повышение уровня оплаты труда.
6. Совершенствование налогового администрирования.
В целях сокращения невозможной к взысканию задолженности по региональным налогам, пеням и штрафам, числящейся за отдельными налогоплательщиками, планируется совершенствование процедуры признания ее безнадежной к взысканию.
Повышению эффективности налогового администрирования будет способствовать межведомственное информационное взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, центральных исполнительных органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления.
Кроме перечисленных мероприятий в области налоговой политики необходимо продолжить практику взаимодействия с крупнейшими налогоплательщиками, осуществляющими деятельность на территории автономного округа, в первую очередь с организациями топливно-энергетического комплекса. Подобная работа будет обеспечивать прозрачность и стабильность формирования доходной части консолидированного бюджета автономного округа.
Одной из задач органов государственной власти автономного округа будет являться осуществление мониторинга действующих в муниципальных образованиях в автономном округе нормативных правовых актов по местным налогам и специальным налоговым режимам с целью выработки рекомендаций по их совершенствованию и устранению возможных нарушений, допускаемых при принятии муниципальных правовых актов.
Резервами увеличения налоговых поступлений в консолидированный бюджет автономного округа будут являться установленные на федеральном уровне поэтапное повышение ставок по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий энергопередач, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, расширение перечня объектов налогообложения земельным налогом, введение налога на недвижимость, индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию.

IV. Основные направления бюджетной политики

В условиях кардинального изменения принципов бюджетного финансирования, совершенствования бюджетного процесса, необходимо в предстоящем периоде обеспечить выполнение поставленных ранее целей и задач, которые остаются актуальными на сегодняшний день.
Бюджетная политика автономного округа на среднесрочную перспективу должна осуществляться в увязке с задачами социально-экономического развития автономного округа и соответствовать параметрам развития бюджетного сектора, заложенным в долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 года. Одновременно с этим необходимо обеспечить преемственность реализуемых ранее основных направлений бюджетной политики, соотносить подходы в управлении государственными (общественными) финансами автономного округа с направлениями развития и реализации общегосударственной политикой в данной сфере.
Исходя из вышеизложенного, основными задачами бюджетной политики автономного округа будут являться:
- повышение эффективности расходов и переориентация бюджетных ассигнований на реализацию приоритетных направлений государственной политики;
- безусловное выполнение принятых расходных обязательств, долгосрочная сбалансированность регионального бюджета;
- проведение модернизации экономики региона, направленной на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности;
- достижение измеримых, общественно значимых результатов в социальной сфере, наиболее важные из которых установлены указами Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года.
Таким образом, в среднесрочном периоде бюджетная политика в автономном округе будет развиваться по следующим направлениям:
1. Формирование параметров окружного бюджета на среднесрочную перспективу, исходя из безусловного исполнения принятых расходных обязательств, четкого разграничения приоритетности бюджетных расходов, с учетом их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.
Основной целью управления государственными (общественными) финансами автономного округа является обеспечение выполнения его расходных обязательств и обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.
Учитывая, что проект окружного бюджета на 2014 - 2016 годы будет формироваться в условиях ограниченного роста доходов с одновременным увеличением объема расходных обязательств автономного округа, связанных с реализацией майских указов Президента Российской Федерацией, главным инструментом сохранения сбалансированности как окружного, так и местных бюджетов является проведение мероприятий по оптимизации бюджетных расходов.
Для достижения данной цели необходимо скоординировать действия всех участников бюджетного процесса по совершенствованию действующей системы бюджетного планирования.
Проведение мероприятий по оптимизации не возможно без определения приоритетов бюджетных расходов как в целом по бюджету, так и в рамках ведомственных расходов отдельно взятого субъекта бюджетного планирования. При этом недопустимо сокращать объем предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, а также снижать качество их предоставления.
В этой связи необходимо:
- осуществлять нормативное правовое регулирование в сфере бюджетного процесса, совершенствовать бюджетное законодательство;
- организовать качественный бюджетный процесс, включающий стадии планирования, исполнения, формирования отчетности и контроля;
- формировать бюджет в рамках и с учетом долгосрочного прогноза параметров бюджетной системы;
- проводить взвешенную и предсказуемую бюджетную и налоговую политику;
- обеспечивать доступность информации по рассмотрению, утверждению и исполнению окружного бюджета.
2. Повышение результативности бюджетных расходов, создание механизмов по стимулированию выявления и использования резервов для достижения планируемых результатов (программно-целевых методов управления).
Главная задача программно-целевого принципа заключается в том, чтобы переориентировать бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счет расширения полномочий и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях четких планов на среднесрочную перспективу. Для этого необходимо, чтобы механизмы реализации социально-экономической политики автономного округа имели надежное, точно просчитанное финансовое обеспечение. Должны быть четко определены объемы финансовых ресурсов, необходимых для достижения конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики.
В настоящее время отсутствует система увязки долгосрочных социально-экономических программ развития региона и отдельных ее направлений с проводимой бюджетной политикой автономного округа. Как правило, программы развития отраслей бюджетного сектора рассматриваются отдельно от процессов управления государственными (общественными) финансами автономного округа. В этой связи в бюджетный процесс необходимо внедрять механизмы, которые выступят в качестве инструмента, обеспечивающего увязку бюджетных расходов и предполагаемых конечных результатов развития соответствующей социально-экономической сферы на долгосрочный период, т.е. обеспечат увязку между бюджетным и стратегическим планированием.
Таким инструментом должен быть переход на формирование бюджетных расходов в рамках государственных (муниципальных) программ.
Начиная с 2014 года, окружной бюджет будет формироваться в структуре государственных программ, при этом реализация самих программ будет целиком зависеть от государственных заказчиков, качества подготовленных ими документов, разработанных механизмов реализации и контроля за мероприятиями государственных программ.
В свою очередь бюджетное планирование (определения объема бюджетных средств на реализацию государственных программ) в дальнейшем будет зависеть исключительно от оценки эффективности реализации соответствующей государственной программы. Неэффективные программы будут сокращены или полностью исключены из бюджетного финансирования.
Также в рамках перехода к программному бюджету необходимо обеспечить возможность использования государственных программ в качестве полноценных инструментов стратегического и бюджетного планирования. Для этих целей в рамках отдельно взятой государственной программы, по которой горизонт планирования превышает среднесрочный период (3 года), следует определить пределы бюджетного финансирования, которые должны быть соизмеримыми с показателями бюджетных расходов, планируемых в рамках среднесрочного бюджета.
В то же время, учитывая важное значение государственных (муниципальных) программ в социально-экономической жизни общества, необходимо одновременно с рассмотрением проектов окружного и местных бюджетов обеспечить максимально широкое публичное обсуждение программ, в том числе в части бюджетных расходов.
3. Оценка эффективности новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации.
Переход на программный бюджет потребует пересмотра ряда расходных обязательств, какие-то из них будут признаны не эффективными, какие-то потребуют дополнительного финансирования, а возможно, потребуется и принятие новых расходных обязательств.
В условиях, когда финансовая нагрузка на региональные бюджеты в силу изменения федерального законодательства возрастает, а дополнительные доходные источники наполнения бюджетов отсутствуют, особенно тщательно нужно подходить к принятию новых расходных обязательств.
Субъекты бюджетного планирования в обязательном порядке должны определить приоритетные расходные обязательства, позволяющие достичь наилучших результатов, в том числе в долгосрочном периоде. При этом основной вектор при отборе приоритетных направлений принимаемых обязательств должен быть направлен на реализацию мероприятий государственной политики в социальной сфере, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года.
Вместе с тем следует установить бюджетные ограничения по объему роста расходов, поскольку ситуация наращивания бюджетных расходов без поступлений дополнительных доходов станет причиной увеличения объема государственного долга автономного округа, что является недопустимым.
Поэтому целесообразно с 2014 года установить бюджетное правило об ограничении роста расходов окружного бюджета а субъектам бюджетного планирования окружного бюджета для финансирования принимаемых расходных обязательств изыскивать средства прежде всего за счет внутренних источников, т.е. в рамках общего объема ассигнований, предусмотренных в окружном бюджете по соответствующему ведомству.
В случае необходимости выделения дополнительных финансовых ресурсов следует иметь обоснование целесообразности принятия соответствующего обязательства, а также предложения по источнику финансирования, в том числе в рамках расширения горизонта бюджетного планирования. Аналогичные решения рекомендуется принять муниципальным образованиям в автономном округе в части расходных обязательств местных бюджетов.
4. Оптимизация расходов окружного бюджета.
В рамках решения задач, связанных с увязкой стратегического и бюджетного планирования, в обязательном порядке необходимо проинвентаризировать действующую систему бюджетных расходов и найти способы ее перестроить (оптимизировать) под стоящие цели и задачи социально-экономического развития региона.
В этой связи необходим комплекс мер, направленных на сокращение неэффективных расходных обязательств и выявление экономии бюджетных средств по действующим расходным обязательствам. Такими мерами будут являться:
4.1. Оптимизация расходов на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд.
В целях реализации Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" необходимо разработать нормативные правовые акты автономного округа в данной сфере; создать условия для осуществления с 01 января 2014 года закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд автономного округа в соответствии с новыми требованиями; усилить исполнительскую дисциплину государственных заказчиков и контрольных органов в сфере закупок.
В отношении планирования расходов окружного бюджета на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд автономного округа в 2014 - 2016 годах необходимо исходить из следующего.
Начиная с формирования федерального бюджета на 2013 год, Правительством Российской Федерации уже второй год подряд принимаются решения о сокращении данных расходов федерального бюджета на 5%. Это направление оптимизации бюджетных расходов целесообразно применить в отношении окружного бюджета. В связи с чем комиссией по бюджетным проектировкам на очередной год и плановый период в соответствии с действующими нормами бюджетного законодательства автономного округа следует ежегодно рассматривать и принимать решение по параметрам оптимизации расходов на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд на уровне не ниже аналогичных решений, принятых Правительством Российской Федерации.
Муниципальным образованиям в автономном округе в отношении планирования расходов местных бюджетов рекомендуется также исходить из принципов оптимизации расходов на закупку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд.
4.2. Оптимизация бюджетной сети и численности органов государственной власти автономного округа.
Ранее поставленные задачи по оптимизации бюджетной сети не потеряли свою актуальность. По-прежнему остро стоят проблемы наличия излишней сети государственных учреждений. Целесообразность дальнейшей деятельности отдельных государственных учреждений вызывает вопросы, поскольку заявленная функция государственных учреждений: "оказание государственных услуг для граждан", фактически сводится к выполнению работ для учредителя, заказ на выполнение которых может быть размещен на рынке.
В среднесрочной перспективе инвентаризация бюджетной сети и реализация мер по оптимизации должна способствовать сокращению бюджетных расходов, что особенно важно с учетом новых вызовов, стоящих перед автономным округом, в части реализации указов Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года. Высвободившиеся средства в первоочередном порядке будут направляться на повышение оплаты труда работников государственных учреждений социальной сферы.
Кроме того, необходимо реорганизовать государственные и муниципальные учреждения, ориентированные на оказание преимущественно платных услуг, а также государственные и муниципальные учреждения, деятельность которых не соответствует полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления. Высвобождаемые при этом средства должны оставаться в соответствующей отрасли и направляться на финансирование государственной (муниципальной) программы развития этой отрасли и решение ее приоритетных задач.
Также в рамках данного мероприятия необходимо ограничить рост численности работников органов государственной власти автономного округа. При этом в дальнейшем в зависимости от эффективности их работы будут приниматься решения о целесообразности содержания соответствующей штатной численности центральных аппаратов данных органов.
5. Повышение качества бюджетного планирования на основе государственных заданий на оказание государственных услуг и нормативов затрат на оказание государственных услуг.
Темпы внедрения системы перехода на финансирование государственных заданий в последнее время в автономном округе значительно снизились. Такая же проблема существует и с решением задач повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг.
Причиной тому является в большей своей части формальный подход к использованию государственных заданий на оказание государственных услуг, отсутствие единой методологии формирования нормативных затрат. Фактически финансовое обеспечение государственных заданий осуществляется на основе достигнутых ранее результатов.
Приоритетным направлением бюджетной политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов является постепенный переход с 2014 года на формирование государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения. При этом за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в автономном округе сохранятся полномочия по дополнению или детализации данного перечня, а также определению объема расходов на оказание соответствующих государственных (муниципальных) услуг.
В целях реализации данных нововведений субъектам бюджетного планирования окружного бюджета необходимо активизировать работу по дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы соответствующей отрасли в части, касающейся формирования и выполнения государственного задания, а также определения нормативных затрат на оказание государственных услуг.
Учитывая, что с 2014 года окружной бюджет будет формироваться по программному принципу, основные параметры государственных заданий должны быть включены в состав соответствующих государственных программ в качестве целевых показателей их исполнения.
Одновременно с этим, в целях развития конкуренции при размещении государственных заданий на конкурсной основе субъектам бюджетного планирования окружного бюджета следует рассмотреть вопрос возможности участия в них негосударственных организаций. Нужно исключить все имеющиеся препятствия к доступу негосударственных организаций к оказанию населению государственных услуг. Следует сделать так, чтобы бизнес пришел и в бюджетный сектор, оказывая услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры, спорта. Рост конкуренции позволит не только обеспечить экономное и рациональное использование бюджетных средств, но и создаст стимулы для повышения качества этих услуг.
6. Совершенствование системы оплаты труда в бюджетном секторе.
Реформа системы оказания государственных и муниципальных услуг тесно связана с решением задачи по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы.
Вопросам оплаты труда в бюджетном секторе в автономном округе всегда уделялась важное значение. Бюджетная политика прошлых периодов была направлена на снижение дифференциации уровня заработной платы между работниками бюджетной сферы и основных отраслей экономики региона.
В силу специфики автономного округа как региона, в экономике которого преобладающей долей является топливно-энергетический комплекс, вопрос выравнивания заработных плат бюджетного сектора и подтягивания их к средней по экономике региона стоит особо остро.
В рамках выполнения указов Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года, за период 2012 - 2013 годов в автономном округе была проделана значительная работа в данном направлении, в том числе путем выделения дополнительных средств, а также за счет внутренних резервов путем оптимизации бюджетных расходов.
Учитывая, что вопросы, связанные с повышением заработной платы работников бюджетного сектора, носят не разовый (одномоментный) характер, а направлены на долгосрочный период, необходимо уделить особое внимание системе совершенствования оплаты труда в бюджетном секторе.
В 2014 году будет продолжена работа по переходу и внедрению механизма "эффективного контракта". Повышение оплаты труда должно быть обусловлено кардинальным повышением эффективности оказания государственных и муниципальных услуг, установлением прямой зависимости уровня оплаты труда в отраслях бюджетной сферы от ее производительности.
Сопоставляя уровень оплаты труда в разных отраслях экономики, необходимо оценивать не только непосредственно заработную плату, но и различные льготы и меры социальной поддержки, предоставляемые работодателем, соотнося их с фактической занятостью работника.
При этом необходимо исходить из принципа, что оплата труда работников бюджетного сектора должна быть не выше уровня, после которого негосударственные (немуниципальные) организации в других отраслях экономики не смогут конкурировать с заработной платой бюджетного сектора.
Кроме того, центральным исполнительным органам государственной власти автономного округа, являющимся учредителями государственных учреждений, в рамках перехода к "эффективному контракту" необходимо активнее внедрять инструменты, повышающие прозрачность оплаты труда руководителей данных государственных учреждений, позволяющие установить зависимость заработной платы руководителя от качества работы самого учреждения и средней заработной платы его персонала.
В качестве финансового источника мероприятий по совершенствованию системы оплаты труда в бюджетном секторе должны использоваться прежде всего внутренние резервы государственных учреждений, в том числе за счет средств от деятельности, приносящей доход.
7. Внедрение новых механизмов в развитие инфраструктурных проектов автономного округа.
В приоритетах стоящих перед автономным округом задач в рамках проводимой бюджетной политики, бесспорно, является создание благоприятных условий для привлечения инвестиций и инноваций в экономику автономного округа, в том числе за счет сохранения государственной поддержки хозяйствующих субъектов, осуществляющих реализацию инвестиционных проектов.
Сегодня в условиях ограниченности бюджетных ресурсов необходимо обеспечить комплексный подход к системе инвестиционного развития автономного округа. Следует определить приоритеты бюджетного финансирования инвестиционных проектов, при этом учитывать степень готовности объектов и социально-экономическую значимость.
Наличие определенных сложностей бюджетного финансирования не должно быть препятствием для развития инфраструктуры автономного округа. Необходимо максимально задействовать все источники финансового обеспечения приоритетных государственных задач, особенно в таких сферах, как развитие транспортной, энергетической инфраструктуры, модернизация промышленности, развитие инновационной экономики. Это возможно при использовании механизмов государственно-частного партнерства.
Частный капитал это не только дополнительный источник финансирования. Применение механизма государственно-частного партнерства предполагает новые требования к качеству инвестиционных проектов.
Привлечение частных средств - это своего рода гарантия эффективности государственных инвестиций, поскольку государство выступает в этом случае партнером по бизнесу, где соблюдается принцип возвратности и доходности на вложенный капитал.
Процедура отбора таких проектов должна быть прозрачной, а проекты оцениваться по объективным критериям. Необходимо создать порядок проведения независимой оценки и экспертиз данных проектов с обязательным привлечением заинтересованных бизнес структур.
8. Повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса.
Одной из главных проблем в сфере управления государственными (общественными) финансами является недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.
Прозрачность и открытость государственных и муниципальных финансов является реальным инструментом повышения эффективности использования бюджетных средств.
Следует отметить, что в этом направлении в автономном округе уже проделана огромная работа. В среднесрочном периоде необходимо развивать имеющиеся механизмы и внедрять новые, включая интеграцию в общероссийские проекты, такие, как создаваемый единый портал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании и исполнении всех бюджетов - от федерального до поселенческих.
Решая задачи прозрачности в сфере финансов необходимо понимать, что эта область государственного управления специфична и зачастую непонятна гражданам. Поэтому в открытом доступе должны быть не только документы, необходимые узкому кругу специалистов, но и информация, способная в понятной для граждан форме донести представление о направлениях расходования бюджетных средств, системе целей и результатов проводимой бюджетной политики. В этой связи соответствующим центральным исполнительным органам государственной власти автономного округа нужно организовать работу по размещению в сети Интернет брошюры "Бюджет для граждан" и установить контроль за наполнением данного ресурса.
Также следует более активно использовать такие инструменты открытости бюджетного процесса, как опрос населения и проведение независимого экспертного обсуждения проекта закона об окружном бюджете. Это позволит более оперативно реагировать на нужды населения, а также усилит общественный контроль за бюджетными расходами.
9. Усиление роли финансового контроля.
Бюджетная прозрачность - необходимое, но недостаточное условие для эффективного использования бюджетных средств. Для этого также нужна система государственного и муниципального финансового контроля, способная своевременно выявлять и предотвращать бюджетные правонарушения.
Проводимая бюджетная реформа не могла не затронуть такое важное направление бюджетной политики, как финансовый контроль. Совершенствование бюджетного законодательства Российской Федерации повлекло необходимость преобразования и функций, как контрольных органов в сфере финансов, так и главных распорядителей бюджетных средств.
В результате финансовый контроль автономного округа должен развиваться по следующим направлениям:
- контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд в целях эффективного использования бюджетных средств;
- усиление роли внутреннего ведомственного финансового контроля;
- применение механизмов контроля за результатами использования бюджетных средств;
- развитие системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств окружного бюджета, использование его результатов при оценке их деятельности в целях повышения их ответственности за исполнением ими своих бюджетных полномочий;
- повышение отдачи от использования бюджетных средств, осуществление контроля за соблюдением государственными (муниципальными) учреждениями требований к объемам и качеству оказания (государственных) муниципальных услуг;
- внедрение механизмов финансового контроля, направленных на предотвращение нарушений при расходовании бюджетных средств с одновременным усилением персональной ответственности конкретных должностных лиц, допустивших нарушения требований законов и иных нормативных актов.
Для реализации данных направлений развития финансового контроля необходимо создать нормативную правовую базу автономного округа, отвечающую требованиям изменения бюджетного законодательства Российской Федерации, определив направления и зоны ответственности всех участников бюджетного процесса в области осуществления финансового контроля, заложив тем самым правовые основы эффективного и целевого использования бюджетных средств.
10. Развитие межбюджетных отношений в автономном округе.
Устойчивость и сбалансированность окружного бюджета во многом определяется межбюджетными отношениями. В этой связи особая роль в бюджетной политике автономного округа отводится развитию и совершенствованию системы межбюджетных отношений.
Задачи в области межбюджетного регулирования всегда остаются неизменны. Это формирование стабильной финансовой основы для исполнения расходных обязательств муниципальных образований в автономном округе на базе современных принципов эффективного управления муниципальными финансами. Основной целью формирования межбюджетных отношений является обеспечение равного доступа граждан к государственным и муниципальным услугам.
Механизмами решения обозначенных выше задач являются:
- совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы в автономном округе;
- сокращение дифференциации муниципальных образований в автономном округе в уровне их бюджетной обеспеченности, сбалансированности местных бюджетов;
- повышение эффективности управления муниципальными финансами автономного округа.
В бюджетное законодательство Российской Федерации внесены изменения, направленные на повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Важным изменением, которое затронет законодательство автономного округа о межбюджетных отношениях, стало обязательное закрепление критериев выравнивания бюджетной обеспеченности в региональном законодательстве и определение объема дотаций, исходя из необходимости достижения этого критерия (т.е. переход к полному выравниванию бюджетной обеспеченности).
В связи с этим, начиная с 2014 года, законом об окружном бюджете будет утверждаться данный критерий. При этом снижение утвержденного уровня в последующих годах станет невозможным, что накладывает дополнительную ответственность за исполнение уже принятых расходных обязательств.
Изменения бюджетного законодательства значительно сократили возможности для использования методов "пропорционального подтягивания" бюджетной обеспеченности муниципальных образований в автономном округе, закрепленных в настоящее время в законодательстве автономного округа и активно используемых на протяжении последних лет. Это потребует пересмотра действующей структуры дотаций.
Кроме того, в автономном округе активно использовались иные межбюджетные трансферты, доля которых всегда равна предельному значению в 10% от общего объема межбюджетных трансфертов за исключением субвенций.
Учитывая, что политика Российской Федерации в области межбюджетного регулирования направлена на распределение финансовой помощи на формализованной основе, могут потребоваться специальные меры для возможного сокращения доли иных межбюджетных трансфертов и повышения роли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В связи с этим муниципальным образованиям в автономном округе нужно быть готовым к тому, что практика выделения в ходе исполнения окружного бюджета дополнительных средств прекратится, поэтому органам местного самоуправления необходимо находить способы совершенствования управления муниципальными финансами, изыскивая внутренние резервы для обеспечения своих расходных обязательств.
Кроме того, в силу изменения законодательства Российской Федерации с 01 января 2014 года к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации будет отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам. Также изменения коснутся и законодательства автономного округа, а именно с 01 января 2014 года расходные обязательства, связанные с ежемесячными пособиями неработающим пенсионерам, инвалидам и лицам из числа коренных малочисленных народов Севера и иным лицам, не относящимся к коренным малочисленным народам Севера, но постоянно проживающим в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, будут финансироваться за счет субвенций из окружного бюджета. В силу этого объем финансовой помощи местным бюджетам из окружного бюджета будет скорректирован соответствующим образом.
Одним из направлений совершенствования межбюджетных отношений, внедряемых на федеральном уровне, является консолидация целевых межбюджетных трансфертов. В этой связи финансовым органам автономного округа совместно с главными распорядителями средств окружного бюджета, в составе ведомственной структуры расходов которых имеются целевые межбюджетные трансферты, необходимо сформировать предложения о необходимости консолидации соответствующих межбюджетных трансфертов.
Кроме того, в среднесрочном периоде в обязательном порядке следует оптимизировать состав и объемы субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных образований в автономном округе для решения вопросов местного значения с учетом их оценки результативности.
Также главным распорядителям средств окружного бюджета необходимо развивать практику предоставления межбюджетных трансфертов в виде грантов, что позволит стимулировать деятельность органов местного самоуправления и, как следствие, повысит эффективность бюджетных расходов.
Как и прежде, финансовыми и контрольными органами автономного округа будет уделяться особая роль соблюдению муниципальными образованиями в автономном округе требований бюджетного законодательства, в том числе в части предоставления межбюджетных трансфертов. Необходимо отметить, что в Бюджетный кодекс Российской Федерации внесены изменения в части мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. В результате в случае несоблюдения норм бюджетного законодательства муниципальными образованиями в автономном округе в их отношении будет применяться мера в форме приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Все перечисленные направления бюджетной политики автономного округа невозможно развивать без участия в них муниципальных образований в автономном округе, в связи с чем муниципальным образованиям в автономном округе необходимо обеспечить выполнение поставленных задач в сфере управления государственными и муниципальными финансами.


------------------------------------------------------------------